从“独木桥”到“立交桥”——公务员职务与职级并行改革观察
解读“并行”：从奔头到干头
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几年来，从县以下机关先行实施，到部分省区全面试点，再到即将正式全面铺开，公务员职务与职级并行的改革实践终于结成制度成果，即将发挥更大效果
近日，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》），正式提出将公务员职务与职级分设、脱钩，引起社会各界广泛关注和强烈反响。这一规定的出台，意味着很多没有担任领导职务的公务员，在符合相关条件情况下，可以正常晋升职级和提升待遇。外界普遍认为，这是我国公务员制度改革加速前进迈出的一大步。
党的十八届三中全会明确提出，深化公务员分类改革、推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。几年来，从县以下机关先行实施，到部分省区全面试点，再到即将正式全面铺开，公务员职务与职级并行的改革实践终于结成了制度成果，即将发挥更大效果。
从“独木桥”到“立交桥”
建立公务员职务与职级并行制度，是完善公务员制度的重要内容，是干部制度的一项改革。而涉及人数大、与公务员切身利益密切相关，更是此次《规定》引起高度关注的主要原因。
《规定》的适用对象包括全部公务员和“参照公务员法管理的机关（单位）中除工勤人员以外的工作人员，参照本规定执行”。因此可以推断，此次改革涉及几乎所有公务员和参照公务员法管理的单位人员。而根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数字，全国有719万公务员，其中县以下机关单位公务员数约占 60%，乡科级及以下人员大约占 76.7%。涉及人数广，尤其涉及广泛的基层公务员，让此次《规定》成为关注的焦点。
在现代公务员管理体系中，职务、职级、待遇是职场中的三个关键词，与公务员的切身利益密切相关。一般来说，职务是指公务员所具有的头衔称谓，主要体现工作能力和职责大小，如各级政府的主要负责人等。职级则是工作的资历。从功能上来看，二者的区别在于，职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担，职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。
职务和职级直接决定着公务员的待遇。公务员待遇一般分为政治待遇、工作待遇、经济待遇三种类型。政治待遇主要包括参加会议、看文件等。工作待遇主要包括办公条件、交通补助和职务消费等。经济待遇主要包括工资、住房、医疗、养老金等。
中国行政体制改革研究会研究部主任胡仙芝介绍，目前我国公务员晋升主要体现在职务变化。职级的变化则主要依照“几年进一级”的标准，工资等随着职级相应做调整。而在现实中，职务与职级的联系过于紧密，让职务晋升成为公务员最大的激励和职业发展的唯一阶梯。
“政治待遇与工作待遇由职务来决定是具有合理性的，但是，经济待遇也由职务决定则不具有合理性。”胡仙芝分析，推行职务与职级并行，职级将成为公务员工资增长和职级晋升的另一个通道，让晋升渠道由“独木桥”变为“双通道”“立交桥”，使公务员干好有出路、发展有空间、待遇有保障，为激励公务员群体担当作为提供制度保障。
破解公务员成长“天花板”
有评论指出，推行公务员职务与职级并行，实质是适度分离职务与职级过于紧密的联系，使职级真正成为公务员一条独立的职业发展阶梯，让那些不能晋升职务的公务员，也可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。
通过推动职级与职务并行，让公务员上升通道更畅通，待遇更有保障，是此次《规定》将要解决的难题。
在我国，基层公务员占公务员总数2/3以上，广泛分布于各级党政机构中，直接面对并服务群众。但是，如此庞大的群体上升通道极为有限，职务晋升历程往往十分漫长，大多数基层公务员到退休也往往止步于科员、副主任科员。不少公务员在基层干了二三十年，待遇上不去，个人也得不到成就感，不免对职业生涯心生遗憾。
除了晋升通道之外，待遇问题也影响着部分公务员的工作状态。国家行政学院博士后赵子建曾发表文章指出：“据有关部门统计，在各地公务员工资的4个组成部分中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。”也就是说，级别工资仅占各地公务员工资的两成多。
上升渠道和待遇制度的不完善，给基层公务员队伍带来一系列问题，如基层公务员缺乏对个人工作价值的认知；因晋升空间小缺乏对职业发展的规划造成工作懈怠；工资待遇低导致优秀人才流失，基层队伍不稳定；主观能动性不足，公共服务效率不高；等等。
此次出台的《规定》对上升渠道进行了明确，公务员晋升职级，应当在职级职数内逐级晋升，并且具备相应的基本条件与资格。公务员晋升职级应当根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑，不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈。
《规定》同时指出，公务员根据所任职级执行相应的工资标准，享受所在地区（部门）相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇。担任领导职务且兼任职级的公务员，按照就高原则享受有关待遇。
“职务与职级并行，对公务员的晋升和薪酬将产生重大的激励。”在国家行政学院教授竹立家看来，实施职务与职级并行以后，虽然退休的时候只是个科长，但是职级可能很高；即便不当领导，只要好好工作，到了一定年限以后，也可以享受相应的待遇。
而通过职务与职级并行，真正实现干部能上能下，也是此次《规定》的一大亮点。《规定》强调，不能胜任职位职责要求的公务员、年度考核被确定为不称职等次的公务员、受到降职处理或者撤职等处分的公务员将降低职级。这一方面可以真正解决部分基层公务员为官不正、为官不为、为官乱为的现象，另一方面也疏通了年富力强、廉洁有为、积极进取基层公务员的上升渠道。
推动形成干事创业的良好氛围
事实上，此次《规定》出台之前，从中央到地方均经历了反复酝酿。中央逐步推进的改革设计、多地对基层公务员试点的探索，为职务与职级并行的全面落地奠定了基础、提供了经验。
2014年12月2日，中央审议通过的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》指出，要在职务之外开辟职级晋升通道，实现基层公务员职务与职级“双向晋升”，增强职级对工资待遇的影响，调动基层公务员的积极性。这一改革的核心要义在于“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”，改变工资待遇提高主要靠职务晋升的现状，实现“不升官”也能涨工资。
2014年，中央在4个省选择4个县进行试点工作。一年的试点验证了公务员职务与职级并行制度的可操作性。后经过中央批准，2015年开始全国县以下机关统一实行公务员职务与职级并行的制度。
此后，安徽、山东、江苏、河北、辽宁等5省份陆续开展推行公务员职务与职级并行制度的试点工作。2016年12月，国务院明确在天津、山东、湖北、四川的部分省市以及教育部等部机关开展公务员职务与职级并行制度试点。
云南省安宁市是较早实施县级以下职务与职级并行的试点城市，在推行过程中，按照干管权限采取集中审批、按季审批、分步实施的方法开展职级晋升，即2015年对符合职级晋升条件的机关公务员集中审批，2016年之后按季度对符合条件的机关公务员分批审批。
安宁市政府公布的试点情况成效显示：安宁市自2015年执行职务与职级并行制度以来，截至2019年，共计392名公务员晋升职级，占安宁市现有公务员总数的22.7%，其中晋升副科级职级38人，晋升正科级职级25人，晋升副处级职级320人，晋升正处级职级9人。
“以前是‘千军万马挤独木桥’，现在‘独木桥’变成了‘双车道’。”“现在就算是不‘当官’，也一样能体现职业价值。这项改革让踏踏实实在基层工作的人享受到了改革红利，心气顺了、干劲儿足了。”“除了经济上的实惠，还有一种人格上的尊重，感觉得到了组织的认可、社会的承认。”……在多个改革试点地区，不少基层公务员纷纷发出这样的感叹。
胡仙芝对试点成效给予积极评价，她认为，这些实际做法对疏通公务员晋升的拥堵问题，起到了较好的激励作用，有利于推动形成干事创业的良好氛围。
守好底线、严明红线
职务与职级并行，不仅纾解了基层公务员职业发展的痛点，长远而言，建立职级序列、畅通职级晋升通道之后，也必然会减少跑官买官等不当作为的概率，净化官场生态，推动国家治理体系和治理能力现代化。
良法善治重在落实。专家指出，《规定》要化为激励公务员的一项正向制度，仍须守好底线、严明红线：一是要端正对职务与职级的看法。二是不能让职级晋升成为职务晋升的“附属品”，低职务高职级须在现实中兑现；三是职级晋升不能“排排坐分果果”，严防论资排辈之风、年资优先之风。
不过，也有不少基层公务员向《南方》杂志记者表示，由于县以下公务员多生活在“熟人社会”，亲朋好友等经常根据一个人的工作岗位来判断这个人“是否有能耐”“是否混得好”，进而给予相应的评价。至于个人职级，鲜为人知。
“职级对应的是薪资差异，但差异应该不大。相比物质回报很多公务员更看重所处岗位带来的职业成就感。”一名正科级公务员坦言。
而在具体实践中，不少专家也对改革提出制度性期待：因为涉及实际待遇，推进职务与职级并行的过程中，要防止少数公务员从“跑官”变“跑级”。
从新的职务与职级并行制度来看，年度考核结果影响晋升职级的任职年限政策，但在实际操作过程中，存在部分干部会以年龄偏大、临近退休等原由为借口，请求单位或领导优先考虑个人年度考核评为优秀等次的情况，如此可以在退休前获得更高的待遇保障。这无疑对同一年工作优秀、符合评优的干部造成负面影响，打击了其他干部的积极性。
有公务员指出，在全面从严治党和全面依法治国的大背景下，实职干部承受的压力和责任与非领导职务不可相提并论，实职干部与非领导职务的待遇差距极小。如一级主任科员待遇可能会比担责的实职科长待遇还要高，这样的待遇体系可能影响实职干部履职担当作为的积极性。
对此，福建师范大学公共管理学院副教授张翔建议，职务与职级并行制度应服务于政府职能转变，需要有配套机制：要强化对基层公务员的监督机制，尤其是基层公务员的履职考核；优化职务与职级并存制度下的权力运行过程，避免在并存中存在寻租现象；加强基层公务员的职业精神教育，激活其在新制度下的工作积极性。
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