当代中国政府与政治复习之公共行政五

    5．行政组织

    （1）涵义  行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成公共行政任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。一般意义上，人们所指的行政组织是指静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。

    （2）我国国家机构的组成  我国国家机构按其性质和职能分为5部分：国家权力机关，国家行政机关，国家军事机关，国家审判机关和国家检察机关。

    我国国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会。全国人大及其常委会行使国家立法权。我国国家主席是国家机构的一个重要组成部分。国家主席是整个国家的代表，是国家元首，其地位和职权是其他国家机关所不能代替的。国家主席由全国人民代表大会选举产生，任期与全国人民代表大会任期相同，连续任职不得超过两届。国家主席的职权是根据全国人民代表大会及其常委会的决定来行使的。我国国家行政机关是中央人民政府即国务院和地方各级人民政府。因此，国务院以及它领导下的地方各级人民政府，构成我国的国家行政机关体系；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，构成我国的国家权力机关体系。这两大国家机关体系之间，存在着监督与被监督以及分工合作的密切联系。

    我国军事机关是中央军事委员会，它是全国武装力量的领导机关。中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成，实行主席负责制。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生，副主席、委员的人选由中央军事委员会主席提名，经全国人民代表大会投票决定。中央军事委员会每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。中央军事委员会主席对全国人民代表大会和它的常务委员会负责。我国国家审判机关是人民法院，人民检察院是国家法律监督机关。

    在我国国家机构体系中，国家权力机关居于首要地位。我国的国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是人民行使国家权力的机关，它们都由人民和人民代表选举产生，对人民负责，受人民监督，体现了人民当家作主的社会主义国家的本质。包括国家行政机关在内的其他国家机关，都由国家权力机关产生和赋予职权，并在国家权力机关的监督下进行活动，对它负责。

    我国人民代表大会制的具体优越性体现为：（曾在省考主观题中出现过大题）

    ①有利于保证中央和地方国家权力的统一，维护国家统一和民族团结。我国中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在人民代表大会制度下，最高权力机关有权修改宪法，制定法律，决定国家的一切重大问题，其他国家机关都必须遵守和执行，国务院是最高行政机关，一切地方行政机关都要服从它的领导，从而集中全国立法权、行政权于中央；同时地方各级权力机关保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内遵守与执行，有权决定本行政区域内一切重大问题；省级权力机关、省及自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的权力机关，有权制定地方性法规；民族自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权；特别行政区根据宪法、特别行政区基本法以及其他有关本区域法律，行使最高自治权等。这些重要规定，保证了中央的集中统一领导，又有利于进一步发挥地方政权机关的积极性和主动性。

    ②有利于保障人民当家作主。我国人民代表大会是由人民民主选举的代表组成，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。我国的选举权是普遍的、平等的。除依法被剥夺政治权利者外，凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。通过选举，全国各民主党派、各阶层、各民族、各社会职业均有代表被选入人民代表大会，从而使人民代表大会在决定问题时既能反映人民的共同利益，又能照顾各阶层和各方面的特殊利益。     

    ③有利于国家权力体现人民的意志。“议行合一”是我国人民代表大会制的基本活动原则。我国人民代表大会制实行“议行合一”，是指既制定法律、决定国家大事，又组织行政机关，领导和监督行政机关的工作，并且通过它的代表向人民群众传达它所制定的法律和作出的决议的精神，以自己的模范行动带领群众认真贯彻执行。人民代表大会之所以便于实行“议行合一”，是因为它把国家权力集中起来由自己行使。这种国家权力的全权性，使它成为行使国家立法权的机关，并有权议决国家大事，使其有权组织其他国家机关，特别是国家行政机关，并领导和监督它们执行法律和决议。

    （3）行政组织的结构与设置  行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。

    行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。

    管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。

    行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代公共行政的运行过程来看，一般都要先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决策适应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的横向结构。

    单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代国家政府机关的组织结构，都是纵向结构和横向结构的相互结合、交错的“层级—职能结构”。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。

    行政组织设置的原则主要为：职能需要原则、完整统一原则、精干高效原则、管理幅度和层次适度原则、依法设置原则。

    （4）行政组织的类型  行政组织按照工作性质、职能作用的不同，可以分为：

    领导机关。是指中央人民政府和地方各级人民政府的行政首脑机关，它是行政管理机构即行政组织的指挥决策中心。国务院和地方各级人民政府领导机关的功能，主要是通过行政首长在民主集中制基础上行使其职权来实施的。

    职能机关。是指在行政机关的直接领导下，分管某一方面的行政管理事务的专业性的执行机关。

    辅助机关。是为领导机关与职能机关设置的行政组织，它在行政管理活动中担任必不可少的辅助性工作。例如，办公室为综合性的辅助机关，辅助行政首长进行决策、处理专门事务，沟通协调各方面的关系，并管理行政组织内部的日常事务。

    咨询参谋机关。是行政管理决策中不可或缺的一环，它具有相对独立性和研究的灵活性。我国政府体系中的经济研究中心以及类似的各种研究中心、顾问机关等，均为咨询参谋机关。

    派出机关。是根据行政管理的需要，按法律规定或经上级人民政府批准所设立的，但不是一级国家行政机关。它的主要任务是代表上级国家行政机关检查监督下级国家行政机关，贯彻执行上级国家行政机关的决策，完成上级国家行政机关下达的工作任务。我国地方各级政府的派出机关，有省人民政府派出的行政公署，县人民政府派出的区公所，市辖区人民政府派出的街道办事处等。

    非常设机关。是为处理某一阶段性的、专门性的行政事务或者组织协调某种跨地区、跨部门工作而设置的行政机构。前者由于其存在时间相对较短，所以又称临时机构；后者虽然为常设机构，但属于议事、协调、决策性机构，一般也列为非常设机构范畴。非常设机构的名称一般为委员会、领导小组、指挥部，其主要成员通常由领导同志兼任。

    （5）行政组织理论  早期的行政组织理论形成于20世纪20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论，以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的公共行政组织理论和以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论。

    从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论，以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。

    20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。

    系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。

    （6）行政组织体制  行政组织体制为行政组织内部各个层级、各个部门之间的权力分配关系。

    根据行政组织最高决策权归属人数的多寡，行政组织体制可分为：首长制、委员会制与混合制。

    首长制（一长制或独任制）。指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。特征：行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。首长制的优点体现为：事权集中，责任明确，权责统一，易于保密。缺点体现为：个人专制，滥用职权，易陷于管见。

    委员会制（合议制）。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。特征：行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，“少数服从多数”。瑞士是委员会制的典型国家。委员会制的优点表现为：集思广益，互相监督。缺点：责任分散，权、责相同，难以保守秘密。

    根据中央行政组织与地方行政组织权力分配关系的不同，行政组织体制可分为集权制、分权制与均权制。

    集权制是中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥监督权。法国是较为典型的国家。集权制的优点：政令统一，统筹全局，层级节制，指挥灵便，令行禁止，人力、财力、物力集中。其缺点体现为：机关专制和个人独裁，层次繁多，压抑地方政府的积极性。

    分权制是地方行政组织对本地方事务有自主决定权。美国是实行分权制的国家之一，其州政府的自主权很大。优点：因地制宜、民主原则、防止上级专断与个人独裁。其缺点体现为：易出现地方本位主义。

    均权制是中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡。一种较为理想的组织体制，其理论依据是孙中山先生的“均权”学说。