当代中国政府与政治复习之公共行政四

4．行政职能

行政职能体现了政府管理活动的实质和方向，是政府活动内容的总概括，是建立行政组织的基本依据。在不同的国家，行政职能是不同的。即使在同一个国家，不同历史时期的行政职能也不同，行政职能会随着国家政治、经济、社会的发展变化而变化。紧紧抓住转变行政职能这个关键，加强监管和宏观调控职能，大力减少审批事项，增强服务功能，对于我国完善社会主义市场经济体制，起着关键性作用。

（1）概念与分类  行政职能亦称政府职能，是政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。行政职能有三个主要特征，即共同性、差异性和动态性。共同性和差异性体现了行政职能共同的管理功能和不同的阶级属性；动态性说明行政不是一成不变的，它随着国家社会生活的变化而变化，社会变迁是行政职能发展和转变的根本原因。

行政职能的主要内容分为基本职能和运行职能。基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，它是按照政府管理所涉及的领域划分的。这些职能集中体现了政府在国家社会生活中的整体作用以及行政管理的基本内容和范围，集中反映了行政管理这一上层建筑同经济基础及其他上层建筑之间的辩证关系。

政治职能：军事保卫、外交、治安、民主政治建设职能。

经济职能：宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管职能。

文化职能：发展科技、教育、文化、体育事业的职能。

社会职能：社会保障、社会化服务体系、生态环境和资源的维护、人口问题。

行政管理的运行职能是按照管理过程来划分的行政职能：决策职能、计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。

（2）西方国家行政职能的演变  前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。

前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。

自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当•斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。

当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：行政职能逐渐扩大。政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保公共行政活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都加强政府宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。

西方国家行政职能演变的轨迹为：弱势政府→ 强势政府 → 有限政府。

（3）转轨时期我国行政职能的转变  行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求；行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径；行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。

我国行政职能的转变，重点是转变行政的经济职能，确立与社会主义市场经济相适应的行政的经济职能体系。职能方式的转变：由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。

职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府内部各职能部门之间的关系。这其中政企是否分开是区分传统计划经济体制与社会主义市场经济体制的主要标志，也是转变行政职能的根本途径。理顺政府与社会的关系主要体现：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。政府要培养社会的自治能力，大力培育社会中介组织、为社会中介组织的发展提供生存空间，减少政府及其有关部门办理中介事务；加快社会保障制度的改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系，从而确立起政府与社会的良性互动关系。（璧尘提醒：结合国务院机构改革“大部制”的相关内容）

（4）我国行政审批制度的改革  我国行政审批制度改革的必要性体现为：以行政审批作为管理经济的主要手段，实质上是计划经济，是阻碍社会主义市场经济发展的；各级政府和各部门对经济活动行政审批过多，环节繁杂，效率低下，透明度不高，已成为投资者反映强烈的问题；我国加入世贸组织后，政府部门减少行政审批的要求更为迫切。因此，积极推进行政审批制度改革，对于深化行政管理体制改革，促进政府职能转变，完善社会主义市场经济体制，加强改进机关作风建设，从源头上预防和治理腐败，都具有重要意义。

行政审批制度改革所应遵循的原则体现为：合法原则、合理原则、效能原则、责任原则、监督原则。