当代中国政府与政治复习之公共行政三

    3．行政环境与行政管理

    行政环境是公共行政的前提、依据和施加影响的对象。正确处理好行政环境与公共行政之间的辩证关系，是公共行政所要解决的重大问题。行政系统不是孤立地、封闭地存在于社会之中的，它是与外界相互联系、相互作用的开放系统，它不断与外界交流物质、能量和信息，从而维持系统的正常运行。因此，对行政环境的研究亦是系统论的内在要求。

    行政环境是行政生态学理论的重要内容，是运用生态学的理论和方法来研究行政学，研究行政系统与其周围环境之间的相互联系、相互影响和相互作用。

    生态学这个词最初是通过美国哈佛大学教授约翰•高斯引进公共行政领域的。高斯教授于1936年发表的《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与行政环境之间的关系问题。1947年他又发表了《政府生态学》，强调了外部生态因素对公共行政的重要性。按照高斯的观点：公共行政生态学包括对人、地区或财产、人所处的自然和社会技术、思想等方面的研究。据此，行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统的本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国社会环境之间的关系。美国著名行政学家里格斯在高斯等人理论基础之上，从一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯等诸因素之间的关系。里格斯把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、经济背景、政治背景等因素联系起来考察，对世界各国的公共行政进行了比较分析，并将其区分为三种模式：

    （1）融合型  农业社会的行政模式。其特征主要表现：经济水平是农业生产力，政治与行政不分，权力来源于君主，实行世卿世禄的行政制度，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段，政府与民众较少沟通，土地的分配和管理是政府的重要事务。

    （2）棱柱型  农业社会向工业社会过渡时期的行政模式。其特征可概括为三个方面：异质性、形式主义和重叠性。

    （3）衍射型  工业社会的行政模式。其特征主要体现：社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节，力图用最少的投入取得最大的产出。主权在民，民众的思想和行为对政府的行政决策有较大的影响，行政风范体现平等主义。

    因此，行政生态学的研究范围主要包括两个方面：其一，探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政。其二，探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。

    行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。总之，凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可以属于行政环境的范围。

    公共行政与行政环境是辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用，构成行政生态系统。在这个系统中，行政环境决定和制约公共行政，公共行政反作用于行政环境，这主要体现在公共行政对行政环境的改善和塑造方面。

    （1）行政环境决定和制约公共行政

    首先，公共行政是由于环境的需要而产生的。历史唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，当阶级出现，国家产生，才有了公共行政，没有这种行政环境的需要，公共行政就没有存在的可能。例如，在原始社会，管理只具有社会属性，不具有政治属性，不需要代表统治阶级意志的公共行政。

    其次，公共行政必须适应行政环境。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区，其发展水平存在着很大的差异性。公共行政本身没有严格的好与坏的区分，惟有适应其现状才是最理想的，这是行政生态平衡的基本要求之一。有什么样的行政环境，就应该有什么样的公共行政，公共行政如果不适应行政环境，也就是说，政府没有适应环境的能力，或与环境条件格格不入，就无法进行有效的公共行政。比如一些落后国家不考虑本国国情，盲目移植一些西方发达国家的公共行政经验，其结果造成天下大乱，事与愿违。

    毛泽东曾言：“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本依据。”毛泽东正是从旧中国社会的性质出发，科学地阐明了当时中国革命的对象、任务、动力、性质和前途的等一系列重大问题，从而为我国新民主主义革命制定了一条正确的方针路线，引导革命取得了胜利，人们将其称为“井冈山式”的革命道路。

    由于各国自然资源的结构不同，其经济发展方向、生产部门的结构与布局皆会有所不同，进而影响到行政系统的部门结构与功能体系。例如，拥有相当富饶的草原，使新西兰成为一个畜牧业非常发达的国家；广阔的森林覆盖面积，使木材采伐与加工在加拿大的经济结构中占有主要地位；丰富的石油资源，使沙特阿拉伯、科威特等中东国家将石油开发与加工作为整个国民经济的支柱。上述不同国家，都根据自身的行政环境特点设置了相应的政府管理部门，执行着相应的经济管理功能。从军事角度而言，英国是一个岛国，有着优良的港湾条件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把发展海军力量作为自己的目标，制定了进攻型的国防战略，在政府国防部系统内，海军部门始终居于主导地位。而瑞士位于欧洲内陆，地处相邻德、法两个强国的夹缝，地理环境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方结盟，否则会触怒另一方。于是，政府一直以陆军力量作为国防主体，制定了中立性的防御型国防战略，在其军事部门中，陆军占绝对支配的地位。

    再次，行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。随着历史的演进，社会的发展，行政环境经历着不断的变化发展，公共行政要适应行政环境的发展方向，公共行政是在对行政环境不断变化的认识、把握和调整中达到平衡和适应的。这是不以人的主观意志为转移的客观规律，公共行政必须要适应这种变化的需要，否则就必将产生消极的作用。所谓“世界形势浩浩荡荡，顺之者则昌，逆之者则亡”，讲的就是这个道理。以我国为例，自改革开放以来，高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济过渡，特别是随着中国加入世界贸易组织以来，公共行政也随之进行了一系列变革，以适应行政环境的发展需求。在管理方式上，逐步以规则导向型取代权力导向型，以温和服务型的权力作用方式取代强制命令型的权力作用方式；在管理行为方面，注重行政行为的公开性与透明性。在此背景与环境下，我们需要重新界定政府的角色和责任，从传统的权力导向型转变为现代的规则导向型，从全能政府走向效能政府，从无限政府走向有限政府，从人治政府走向法治政府，从控制型政府走向服务型政府。

    （2）公共行政对行政环境的反作用  公共行政在行政环境面前，并非完全被动的，它对行政环境具有能动的反作用。正确认识和合理发挥这种作用，是实施公共行政的主要目标，也是研究行政环境的重要原因。公共行政的作用发挥得好，就能达到改善行政环境的目的，使行政环境不断地得到优化，按照公共行政的目标去发展；反之，公共行政的作用发挥得差，就会使行政环境受到恶化，形成行政环境发展的羁绊。比如，有些国家由于政府官员的普遍腐败、营私舞弊导致整个社会风气的败坏，阻碍了社会经济的发展，引起民众对政府的强烈不满。公共行政对行政环境影响的程度，取决于行政职能发挥的程度，随着公共行政职能领域的不断扩大，公共行政对行政环境的能动作用也越来越大，公共行政水平的优劣，在很大程度上直接决定了一个社会的治乱兴衰。

    中国现阶段社会行政环境对行政管理提出的要求体现为：

    ①要从中国实际出发，坚持对外开放，吸收国外行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理。

    ②要坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。

    ③要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施行政管理。

    ④要充分认识到我国现代化建设的艰巨性和长期性，从国情出发，量力而行，循序渐进。

    ⑤以马克思主义为指导，努力建设社会主义精神文明，两个文明同时抓，两者结合，相互促进。

    ⑥坚持行政改革，在改革中提高效率，实现行政职能。